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關于加強村鎮銀行監管的意見
發布時間:2011-10-18【字號:

  各銀監局:

  為促進村鎮銀行審慎經營和穩健發展,根據《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國銀行業監督管理法》、《中華人民共和國商業銀行法》、《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》和《村鎮銀行管理暫行規定》等有關法律法規和規范性文件,現就加強村鎮銀行的監管提出以下意見。

  一、監管原則和目標

  按照“管法人、管風險、管內控和提高透明度”的監管理念,堅持屬地監管和聯動監管、合規監管和風險監管、法人監管和并表監管、持續監管和分類監管相結合的原則,對村鎮銀行實施以資本為基礎的風險監管,促進村鎮銀行合法、穩建運行,把村鎮銀行真正辦成以服務“三農”為宗旨,具有可持續發展能力的農村社區性銀行。

  二、市場準入監管

  (一)機構準入監管。屬地監管機構要根據當地經濟金融發展環境、農村金融服務狀況和金融監管資源配置情況,合理確定村鎮銀行設立地域和數量的計劃,逐級報銀監會備案。要嚴格市場準入標準,按照成熟一個、審批一個的原則,嚴把市場準入關,不得擅自放寬市場準入標準,確保村鎮銀行的準入質量。要堅持自愿原則,積極引導培育,防止行政不當干預,避免盲目追求機構數量。銀行業監管機構要積極支持符合條件的銀行業金融機構到農村地區設立村鎮銀行。

  (二)董事和高級管理人員監管。屬地監管機構要加強對村鎮銀行董事和高級管理人員的任職資格監管,重點審查村鎮銀行董事長、副董事長、獨立董事和高級管理人員的品行、經營管理能力和工作業績,切實把好任職資格準入關。要強化對村鎮銀行董事長、副董事長和高級管理人員的行為監管,采取談話、考核等方式,開展履職行為監管評價,根據履職評價結果,對有違法違規行為和不勝任工作的人員,責令村鎮銀行予以紀律處分、解聘或罷免,或者按照有關規定取消其任職資格。

  (三)業務監管。屬地監管機構要加強對村鎮銀行的業務監管,督促村鎮銀行在核準的業務范圍和經營區域內依法合規進行經營。設在縣(市)的村鎮銀行不得跨縣(市)發放貸款和吸收存款。對違法違規經營、超業務范圍和經營區域經營的村鎮銀行,要嚴格按照有關金融法律法規進行處理。

  (四)股權監管。屬地監管機構要加強村鎮銀行股權監管,對股東資格和股權結構進行審查,特別要加強對關聯股東的資格審查,防止被企業法人及其關聯股東控股和操縱。對存在隱瞞關聯關系并超過規定持股比例的股東,村鎮銀行應督促股東限期三個月之內轉讓超持的股份,并終止其超持股份的表決權。要探索建立村鎮銀行股權或股份轉讓機制,促進村鎮銀行的股權或股份的有序轉讓和股權結構的不斷優化。

  三、資本監管

  (一)資本約束機制。屬地監管機構要加強對村鎮銀行資本及其充足率監管,督促其建立資本約束、評估和補充機制,并根據資產變化和業務發展規律等情況制定資本充足率規劃,使風險資產規模的擴張能夠控制在資本承受的范圍之內,確保資本充足率在任何時點不低于8%。

  (二)資本提示機制。鼓勵村鎮銀行持有高于最低資本充足率要求的資本。屬地銀行業監管機構應結合村鎮銀行實際,設立高于8%的資本充足率提示值,當村鎮銀行的資本充足率接近提示值時,及時進行提示,督促村鎮銀行啟動資本補充和控制風險資產機制,防止資本充足率下降到8%以下。

  (三)資本糾正機制。對資本充足率不足8%的村鎮銀行,屬地監管機構要采取限制市場準入、資產擴張、利潤分配和責令調整資產結構等措施,督促其啟動資本糾正機制,實行股東定向增資和引入新的機構投資者,在規定整改的期限內達到監管要求。

  四、公司治理和內部控制監管

  (一)公司治理監管。屬地監管機構要督促村鎮銀行按照“股東參與、簡化形式、運行科學、治理有效”原則,因地制宜建立市場導向、職責明確、制衡有效的公司治理模式。設立董事會的,要完善董事的選舉機制,優化董事會結構,提高決策科學性。不設立董事會的,必須設立獨立董事,并由利益相關者派駐專職人員或聘用資質較高的社會中介機構行使監督檢查職能。對村鎮銀行主要股東和高級管理人員存在違法違規問題,股東和行使監督檢查職能的機構可以向村鎮銀行董事會或經理反映,也可以直接向屬地監管機構舉報和反映。

  (二)內部控制監管。屬地監管機構要督促村鎮銀行參照《商業銀行內部控制指引》,借鑒其銀行業金融機構投資者(以下統稱持股銀行)內部控制要求,建立與其業務性質、規模及復雜程度相適應的內部控制制度。村鎮銀行要以客戶為中心、以市場為導向、以風險管理為重點,設定組織架構以及部門職責,建立覆蓋全部業務、崗位和人員的內部控制制度,明確存款、貸款、投資、會計等主要業務的經營政策、業務流程及操作規范,充分發揮風險管理委員會等內控機構的作用。村鎮銀行要建立獨立的向董事會或監督機構報告的內部審計部門或崗位,在加強日常內部審計的同時,定期對內部控制制度進行測試和評估,檢查內部控制貫徹落實情況,提升內控質量和水平。董事會或行使監督檢查職能的機構應定期對內部控制體系實施評價。

  五、風險監管

  (一)信用風險監管。屬地監管機構要督促村鎮銀行根據小法人機構的特點,建立相應的風險管理框架和組織機構,著重防范信用風險。一是村鎮銀行要建立與自身管理相適應,與“三農”特點和微小企業相匹配的信貸管理制度,實行審慎、規范的風險資產分類制度,全面準確反映資產形態,提足撥備并始終將資產損失準備充足率保持在100%以上。二是村鎮銀行發放貸款要堅持小額、分散的原則,實施嚴格授信管理,認真落實“貸款三查”制度,切實提高資產質量。三是村鎮銀行要防止信貸集中風險,堅決杜絕對單一借款人和單一集團企業的超比例授信和貸款,嚴格控制除農業以外的單一產業信貸投放比例。對股東和內部關系人的關聯授信應報董事會或股東大會同意,條件不得優于非關聯方同類交易條件,授信金額不得超過其對村鎮銀行的投資額。村鎮銀行不得對異地股東及其設在注冊地的關聯企業授信。

  (二)流動性風險監管。屬地監管機構要督促村鎮銀行加強流動性管理,建立流動性風險控制機制,確保在任何時點保持充足的資金頭寸,切實防范流動性風險。引導村鎮銀行與持股銀行建立流動性風險管理支持機制,確保持股銀行對村鎮銀行必要的流動性支持。當村鎮銀行可能出現或已經出現流動性風險時,屬地監管機構要及時向持股銀行所在地的銀行業監管機構進行通報,要求協助督促持股銀行加強對村鎮銀行流動性支持,共同防范流動性風險。

  (三)操作風險監管。屬地監管機構要督促村鎮銀行按照銀監會案件專項治理和防范操作風險的有關要求,結合自身的實際,在保持有效制約和規范操作的前提下,制定并執行防范操作風險的制度辦法,切實防范操作風險,有效防范各類案件。要加強合規風險建設,構建有效合規機制,設置合規風險崗位,著力培養合規經營意識,培育優質合規文化,做到自覺遵規守法,堅決杜絕賬外經營。

  六、支農服務監管

  (一)市場定位。屬地監管機構要積極引導村鎮銀行立足縣域,服務“三農”、服務社區,探索建立靈活、便利的信貸管理與服務模式。在內控先行的原則下,以市場為導向,推動村鎮銀行開展金融創新,開發適應農村經濟發展和區域產業特點的金融產品,增強金融服務功能,努力擴大服務覆蓋面,提高服務滿意度,促進當地經濟發展。

  (二)支農服務評價。屬地監管機構要建立支農服務質量評價考核體系,構建正向激勵與約束機制,定期對村鎮銀行的客戶貸款覆蓋面、客戶貸款滿意度、涉農貸款比例等指標進行考核,并將考核結果作為對其綜合評價、行政許可以及高級管理人員履職評價的重要內容,促進村鎮銀行更好地服務“三農”。

  七、信息披露監管

  (一)信息披露規范。屬地監管機構要按照《商業銀行信息披露暫行辦法》和《關于規范股份制商業銀行年度報告內容的通知》要求,督促村鎮銀行在服務區域內,采取媒體披露、張貼公告以及其他便于公眾獲知信息的方式和途徑公開披露信息,增強信息披露透明度,不斷提高信息披露質量。

  (二)信息披露責任。村鎮銀行董事會或行使監督檢查職能的機構為信息披露工作的主體,并對信息披露真實性、及時性、全面性承擔責任。董事會要增強信息披露自覺性,按照規定要求及時進行信息披露,可聘請會計師事務所等社會中介機構對其年度會計報表進行審計,保證村鎮銀行披露的信息準確、完整并具備可比性。對信息披露不規范、不真實、不完整的,屬地監管機構要督促董事會或行使監督檢查職能的機構實施問責,違反信息披露規定的,應嚴格按照銀監會信息披露規定進行處罰。

  八、持續監管

  (一)設置主監管員。屬地監管機構應為村鎮銀行配置主監管員,每名主監管員負責監管的村鎮銀行等法人機構原則上不得多于3家(含)。主監管員負責收集、審查、分析、匯總和上報村鎮銀行的監管報表和統計信息等資料。主監管員每月應到村鎮銀行進行現場走訪,與村鎮銀行董事長、高級管理層進行磋商,向相關人員了解村鎮銀行情況,每年組織審慎監管會議。村鎮銀行聘請社會中介機構進行年度審計的,主監管員應組織進行三方會談。要參照《商業銀行監管評級指引》開展監管評級,撰寫年度監管報告。主監管員要與負責持股銀行的主監管員建立對話機制,加強監管信息溝通,共享監管信息,確保對村鎮銀行實施全方位的有效監管。

  (二)建立非現場監管統計制度。按照嚴格監管和持續監管要求,建立村鎮銀行非現場監管報表制度。村鎮銀行在試點期間暫向屬地監管機構報送5張非現場監管報表,即《新型農村金融機構試點工作進展情況統計表》、《G01資產負債項目統計表》及附注第Ⅱ部分、《G04利潤表》、《G14授信集中情況表》、《G41資本充足率匯總表》和《G42表內加權風險資產計算表》,具體報表格式和填報要求另行下發。有條件的村鎮銀行,可以納入非現場監管信息系統,按照商業銀行非現場監管要求報送監管信息。

  (三)實施現場檢查。屬地監管機構要根據非現場監管情況,結合社會中介機構的審計結果,按照“一行一策”的原則,合理確定村鎮銀行的現場檢查計劃。現場檢查計劃要報銀監局備案,由銀監局綜合轄內村鎮銀行風險情況,統一制定印發現場檢查計劃和方案,屬地監管機構負責組織實施。要創新適合村鎮銀行特點的現場檢查方式,專項檢查、后續跟蹤檢查可以與主監管員的現場走訪相結合,探索借助社會中介機構對村鎮銀行實施現場檢查的方式。在村鎮銀行成立初期,應側重對村鎮銀行的規制建設、內部控制、合規經營,特別是信貸管理、資產分類真實性等方面的現場檢查,現場檢查按照《現場檢查操作規程》執行。對發現的違法違規行為,屬地監管機構應嚴格進行處理,并跟蹤落實整改,切實提高現場檢查實效。現場檢查結束后,屬地監管機構應及時將檢查報告、查處結果和監管意見逐級報銀監局。

  (四)并表監管。對符合并表監管要求的,持股銀行所在地的銀行業監管機構負責對村鎮銀行實行并表監管。持股銀行應按照非現場監管信息系統并表監管要求,向屬地監管機構報送監管信息。負責并表監管的銀行業監管機構要與村鎮銀行的屬地監管機構建立每月對話機制,加強監管信息溝通,實施對持股銀行有效監管。持股銀行主要履行以下監督指導職責:派遣合格人員到村鎮銀行擔任董事并進行監督和考核,促進其依法勤勉履行職責;對村鎮銀行實施合并報表審計,嚴格監督資金外流;指導村鎮銀行制定發展戰略,健全風險管理,完善內部控制,編制報送監管報表;向村鎮銀行提供風險管理技術、專業人才培訓、產品開發、建章立制等方面援助,建立對村鎮銀行的流動性風險管理支持機制。持股銀行所在地的銀行業監管機構負責對持股銀行監督指導職責履行情況實施監管。

  九、風險處置

  (一)日常風險處置。屬地監管機構要建立動態的風險監測機制,加強對村鎮銀行的風險狀況分析,根據資本充足和不良貸款狀況對村鎮銀行進行分類,按照《村鎮銀行管理暫行規定》實施遞進式分類處置。對資本充足率低于8%和不良貸款高于15%,且在限期內達不到監管要求的村鎮銀行,鼓勵銀行業金融機構按照市場原則對其進行兼并重組。

  (二)支付性風險處置。屬地監管機構要加強村鎮銀行支付風險預警,及時進行風險提示,督促村鎮銀行啟動風險處置應急方案,調整資產負債結構,籌集資金應對支付危機。當村鎮銀行出現支付風險時,要指導村鎮銀行及時向人民銀行申請動用存款準備金和爭取其他資金支持,并要求持股銀行啟動流動性風險管理支持機制,協助處置支付風險。

  (三)高風險機構處置。對在規定期限內仍不能實現有效重組、資本充足率降至2%及以下的,銀行業監管機構應適時接管或對其實施撤銷或破產。對符合撤銷條件的村鎮銀行,銀行業監管機構應依法予以撤銷,并按照《金融機構撤銷條例》組織實施。申請破產的村鎮銀行,應報銀行業監管機構同意。

  十、監管工作要求

  (一)職責分工制度。在試點期間,村鎮銀行由各級銀行業監管機構實施監管。銀行業監管機構要建立分工明確、職責清晰、上下聯動、密切協作的監管工作機制,實現監管信息共享,共同加強對村鎮銀行監管,切實提高監管工作質量和效率。銀監會負責制定村鎮銀行監管制度辦法,匯總分析非現場監管信息,撰寫綜合監管報告,對撤銷村鎮銀行作出決定。銀監局負責制定村鎮銀行監管政策實施細則,匯總分析轄內村鎮銀行非現場監管信息,撰寫綜合監管報告,組織制定現場檢查計劃,指導銀監分局開展非現場監管和現場檢查工作,并負責對所在地村鎮銀行實施屬地監管。銀監分局負責對轄內村鎮銀行實施屬地監管,具體監管工作可授權監管辦事處實施。

  (二)資源配置制度。屬地監管機構要建立科學的監管資源調配制度,進一步充實基層監管力量,根據轄內村鎮銀行的機構數量、資產規模、風險狀況和監管要求,科學合理配置村鎮銀行的監管人員,防止出現監管真空和監管不到位。

  (三)監管培訓制度。屬地監管機構要結合村鎮銀行監管特點,有針對性地制定培訓計劃,確保轄內村鎮銀行監管人員每年參加業務培訓,并通過考試和實踐檢驗等方式對培訓效果進行評價,提升監管人員的監管能力和綜合素質。

  (四)監管預警制度。屬地監管機構要針對日常監管和現場檢查發現的問題,科學運用監管通報、座談、質詢、誡勉談話等方式,對村鎮銀行進行監管通報和風險預警,指導村鎮銀行科學制定發展戰略,完善內控制度,健全風險管控機制。

  (五)監管舉報制度。屬地監管機構要建立渠道暢通、反應迅速的監管舉報制度,在村鎮銀行營業場所公布舉報聯系方式。屬地監管機構應根據舉報人提供的情況和線索進行核查或現場走訪了解,充分發揮外部監督作用。

  (六)監管問責制度。各銀行業監管機構要按照監管職責分工要求,細化監管崗位職責分工,建立屬地監管機構主要負責人負責,相關監管部門、崗位、人員職責明確的正向激勵監管工作機制,強化監管工作考核,開展監管效果評價,對監管失職、瀆職行為實施嚴格問責。

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